临沂市探索实施“三同”工程激发土地要素活力

“两规同调”“两权同入”“两区同建”

——临沂市探索实施“三同”工程激发土地要素活力

临沂市以习近平总书记视察山东和深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会等重要讲话精神为引领，认真贯彻落实省委省政府开创新时代社会主义现代化强省建设新局面战略部署，深入组织实施自然资源和规划领域改革创新，以“两规同调”“两权同入”“两区同建”为突破口和着力点，坚持问题导向、系统思维，统筹谋划实施“三同”工程，以点带面，化零为整，靶向发力，有效激发土地要素活力，深度挖掘存量土地潜力，用活用好有限的土地资源，为推进全市经济社会高质量发展提供土地要素支撑和坚实保障。

背景动因

土地是支撑经济社会发展的第一要素，是最基本最宝贵的自然资源。随着经济社会快速发展，全市用地需求和供给之间的矛盾日益凸现。用地不符合两规、土地手续办理难、盘活存量土地难度大、土地综合利用效率低、产城融合程度不高等问题不断显现，突出表现在以下三个方面：

---插花地、不规则地块较多。当前，全市正处于国土空间规划编制报批的过渡期，有些区域的项目用地由于缺少土地规划或城市规划支撑，不符合报批使用的条件，形成了不能建设的插花地。这些插花地造成许多建设项目已征地块与未征地块交叉，国有地与集体地混搭，农用地和建设用地交织，面积大小不一，边界纵横交错，散落在项目规划用地中，不仅自身不能利用，与之相邻的周边地块也不能建设，沉淀了大量土地资源，阻碍了项目落地建设。如省级重点项目--新港木业，一期征地200亩、二期征地140亩，在征地的范围内尚有14亩共计6个小的插花地块，分别是不符合土地规划的农村道路和汪塘，造成340亩土地不能供应，导致项目建设延期。

---建设项目用地难、审批慢。由于历史原因造成建设用地现状分布零散，企业投入少、产出低、不愿腾退，形成“老的难盘活、新的难落地”的用地梗阻现象。如兰山区国际陆港片区规划面积约4.9万亩，根据第三次国土调查数据，其中零星分散的现状建设用地有3.19万亩，多为小散乱企业，整合难、退出难，阻碍了新项目落地建设。同时，产业用地从项目选址、预审、农转用、征收、供地、开工建设、竣工验收到达产复核，涉及的部门多、中介多、报件多、耗时长。一般工业项目从用地预审到施工许可，办理各项手续用时平均一年半左右，与中小企业生命周期3至5年相比，几乎占据生命周期一半的时间。用地难、审批慢是当前制约项目落地建设的突出问题，也是造成土地批而未供、不能及时有效利用的重要原因之一。

---园区配套设施差、产城矛盾突出。园区公建设施配套水平的高低，决定了园区营商环境，影响入驻项目的质量，关系园区的未来和发展，是园区土地综合利用能力和水平的重要标志。当前，全市多数园区招商引智积极性较高，但缺少安商留智的环境和氛围。园区基础设施和公共服务设施不完善，没有统配统建人才、职工租赁住房，新型产业用房少，工业邻里中心、商业服务、医疗、教育、通勤等生活服务设施匮乏，多沿用“一厂一宿舍一餐厅”的单一配建模式，不同企业之间搞重复性建设，不仅造成企业职工生活不方便、住房和生活成本高，园区招工难、留人难等突出矛盾和问题，还带来土地资源浪费、难管理等后遗症，不利于节约集约用地，不利于职住平衡、产城融合和园区长远发展。

实行“两规同调”，调出发展用地新空间

为保障重点项目和民生工程落地，我市按照省自然资源厅要求，对现行土地利用总体规划和城市（镇）总体规划进行一致性处理，作为国土空间用途管制的依据,为解决过渡期内项目落地面临的土地和规划瓶颈问题，提供了有效解决路径。

---调查摸底，标图建库。根据两规一致性处理要求，各县区聘请第三方机构结合三调基础数据，对照重点项目和民生项目清单，按照不突破生态保护红线和永久基本农田，不突破两规确定的禁止建设区和强制性内容的底线要求，采取内业审核与外业调查相结合的方式，对符合处理条件的项目用地进行全面梳理，逐一标图建库、建立数据台账，为做好处理工作奠定坚实基础。据调查，全市共涉及7个县区、近1.8万亩不符合两规的插花地。

---编制方案，论证报批。各县区自然资源部门在调查梳理和充分征求公众意见的情况下，编制“两规”一致性处理方案。市自然资源和规划局对方案的调整规模、项目类型、项目布局、耕地保有量等主要指标和强制性内容是否衔接一致等，进行审查并组织专家论证，修改完善后报省自然资源厅审查，按程序批复实施。

---两规同调，分类处理。一是对符合土规但不符合城规的，依据城乡规划空间布局和管控原则，重新编制或调整项目所在地块的控制性详细规划，明确城乡规划管理要求。如兰山区编制完成临沂西城和国际陆港概念性规划、商谷片区控制性规划等。二是对符合城规但不符合土规的，编制土规调整方案予以解决。如兰山区通过调整土规，对1个省重点项目和2个民生工程类项目总面积608亩插花地进行两规一致性处理，带动木业科技城片区1万余亩土地盘活利用。三是对既不符合土规也不符合城规的，编制“两规”一致性修改方案，采取预支新增建设用地规模的方式，对两规同步进行一致性修改。如兰山区对8个省重点项目和3个民生工程类项目总面积2223亩插花地进行两规一致性处理，带动盘活了国际陆港片区2万余亩土地开发利用，推动中通快递、荣庆冷链物流等项目落地建设。

实行“两权同入”，跑出项目落地建设加速度

在国家收紧土地征收范围的新形势下，市政府按照国有和集体建设用地“同地同权同价”、“两种产权、一个市场”的原则，换道超车、另辟蹊径，在全省率先推行两类建设用地使用权以“标准地”模式同步入市，以制定用地标准倒逼企业提高节地水平，以提高审批效率加快项目开工建设，以加强批后监管推动工业用地腾退循环利用，推动实现产业用地全生命周期闭环管理。

---推行国有建设用地“标准地+工业用地”入市。我市在全省率先制定出台了《临沂市“标准地”出让改革试点实施方案》，对工业用地实行出让标准化、评价区域化、受理容缺化、审批模拟化、监管全程化“五化管理”。一是事先做评价。探索实行由政府买单，事先统一组织开展环评、能评等各种区域性评价，从源头上降低企业评估费用和时间。二是事前定标准。合理确定亩均固定资产投资强度、容积率、亩均税收、单位能耗增加值、单位排放增加值等指标，作为公开出让条件，从根本上提高了落地项目质量。三是事中快审批。竞买人对照出让指标作出书面承诺，与属地政府签订投资建设协议，竞得后可以“多证齐发”，真正实现“拿地即开工”。四是事后强监管。属地政府按照协议组织相关部门进行竣工、达产验收、年度亩产效益综合评价，对评价为末档的企业，按照协议引导其退出。今年上半年，兰山区商谷和陆港片区已按“标准地”模式出让国有建设用地710亩，有效保障了东方商都智慧电商产城示范园一期、中通物流一期等重大项目建设。截至目前，全市已有189宗、9390亩工业“标准地”入市，彻底改变了国有工业用地传统管理模式。

---推行集体建设用地“标准地+工业用地”入市。对不能纳入土地成片开发范围又急需落地建设的工业项目，借鉴全国33个城市试点经验，参照国有建设用地“标准地+工业用地”模式，探索试行集体经营性建设用地以出让、出租等形式入市交易。莒南、兰山、平邑等县区在全省率先将“标准地”和“集体经营性建设用地”入市相结合，探索集体经营性建设用地入市的办法和措施。去年7月24日，全省首例“集体经营性建设用地+标准地”在莒南县入市。截至目前，全市已有13个县区组织开展集体经营性建设用地入市工作，已累计入市集体经营性建设用地441宗、15021亩，入市规模居全省第一位。

---开展集体经营性建设用地使用权抵押。当前，国家没有制定集体建设用地使用权抵押的具体政策，各金融机构不愿给入市企业贷款融资。为解决拿地企业融资难问题，我市在全省率先制定实施了《临沂市集体经营性建设用地使用权抵押的实施意见》,对抵押的概念、原则、范围、条件、程序、变更、注销等做出明确规定，打通了企业融资抵押的堵点、难点，做好了入市工作的“后半篇”文章，推动入市工作走深、走细、走实。截至目前，全市已办理3100亩集体经营性建设用地使用权抵押，抵押金额近15亿元。

实行“两区同建”，改善提升投资营商软环境

按照生产区与生活区同步规划、同步建设、同步交付使用的原则，加快建设租赁住房、工业邻里中心等生活区配套服务设施，培育发展新型产业用地，提高园区土地综合利用效率和整体利用水平，推动产业园区持续健康发展。

---培育发展工业楼宇经济。工业楼宇具有占地少、容量大、产权可分割、适合中小企业聚居等特点。为加快工业楼宇建设和使用，市政府在全省率先印发实施了《临沂市新型产业用地管理暂行办法》，对开发园区内融合信息技术、人工智能、高端装备研发、生物医药研发、文化创意、中试、无污染生产、科技孵化器等新型产业项目，鼓励使用新型产业用地，支持企业向地上地下要空间，有效解决中小企业用地、用房难问题。兰山区在义堂镇木业综合配套区供应了4宗308亩新型产业用地，相比传统用地方式，建筑容积率、亩均税收、固定资产投资等均提高100%以上。截至目前，全市已开发建设新型产业项目用地1500亩，引领近千家小微企业拎包入住，产业集群、企业集聚、人才集中、用地集约的节地型发展氛围日益浓厚。

---统配统建职工租赁住房。为解决引进人才、新市民、产业工人住房难、住房贵问题，市政府在全省率先印发实施《临沂市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》。按照“整体确权、只租不售、周转使用、动态管理”的原则，在市辖区由村集体经济组织或国有平台公司，选择产业集聚度较高、区域配套设施完善、居住需求旺盛、便于启动实施的地块，先行组织开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。符合条件的承租人可以享受医疗保障、义务教育、社保、人口、社区文化、提取公积金等基本公共服务。

---统配统建工业邻里中心。工业邻里中心是指在工业园区内统一布局，由属地政府统一建设运营，用于停车场、行政办公、商超、文体等生活服务配套设施的区域，以满足工业园区职工生产生活需求。全市十五个省级以上开发区学习借鉴新加坡、苏州等地经验，正积极探索推进工业邻里中心建设。兰山区已制定园区生活服务设施专项规划，按照生产区与生活区分离原则，以覆盖3-5平方公里、生活3000人、步行或骑车15分钟生活圈为标准，在兰山木业园区、国际陆港片区布设工业邻里中心，以提高园区“吃、住、行”便民服务保障水平，促进园区向产城融合新区发展。

经验启示

---“小杠杆”撬动“大空间”。据统计，全市通过“两规同调”共盘活插花地1.8万亩，带动周边近7万亩关联地块得以同步开发建设，为7个县区34个省级重点项目、145项民生工程提供用地规划保障，调整的宗数、面积都走在了全省前列。两规一致性处理如同一个小杠杆，以小博大、由点成面、化零为整，撬动了8万多亩国土空间开发的大格局，有效解决了农用地与建设用地交叉分布问题，探索形成了规划引领产业布局、产业促进规划落地的新机制，为全市经济社会高质量发展提供了强大引擎。

---“老问题”找到“新答案”。一是强化新型产业用地供给，让用地不再难。加快建设工业楼宇，为中小企业提供充裕的发展空间，企业随时可租可买适宜的产业用房，召之即来、来之能干、干有信心，真正解决用地、用房难问题。二是实施“标准地”出让，让审批不再慢。新的审批模式改变了企业往返多个部门、多个中介，反复查询、提交各项材料，办理多项审批手续的繁杂程序，可以拿地即开工建设。评价环节费用降低60%，审批用时减少70%，大幅降低企业用地成本，有效改善了营商环境。三是推行集体建设用地出让、抵押，让入市不再难。集体建设用地享有国有建设用地同样权能，可以出让、转让、出租、抵押，解决了多年不能入市的难题，开辟了建设用地供给的新路径。

---“统配建”取代“滥散乱”。各园区结合产业发展需求，编制园区生活服务专项规划，按照“无规划、不建设”的原则，统筹配建园区生活服务配套设施。统一配建职工租赁住房，一个职工租赁住房中心配建一个工业邻里中心，入园企业不再自建宿舍、餐厅、商超、文体等生活服务设施，已建企业分期分批腾退并入驻、使用统一配建的生活服务中心，从根本上解决园区公建配套设施布局散乱、职工生活不便等难题，提高园区土地综合利用效率，增强园区承载力、吸引力和竞争力，有效改善了园区投资营商软环境，为推动园区高质量发展增添了活力和动力。